Kvalifikuotos daugumos balsavimo plėtros kaita ir ateitis

Didžiausias karas Europoje po Antrojo pasaulinio pabaigos, JAV atsitraukimas nuo globalios lyderystės ir auganti geoekonominė konfrontacija tarp didžiųjų pasaulio galybių vis dažniau reikalauja greito ir ryžtingo ES veikimo tarptautinėje erdvėje. Numatoma ES plėtra reiškia, kad dabartinės valstybės narės turės priimti fundamentalius sprendimus dėl tolesnės ES sandaros ir institucinės sąrangos. Iššūkių ilgalaikiam ES konkurencingumui akivaizdoje dalis Europos lyderių kelia naujo ekonominės integracijos etapo, įskaitant glaudesnę bendrą fiskalinę politiką, idėjas.

Trumpai tariant, ES darbotvarkėje vis daugiau dėmesio sulaukia klausimai, kurie tiesiogiai liečia svarbiausias suverenių valstybių veiklos sritis – užsienio ir saugumo politiką, tarptautinių sutarčių keitimą, mokestinę politiką. Pagal galiojančias ES sutarčių nuostatas, bendri sprendimai šiais klausimais turi būti priimti vienbalsiai, o kiekviena valstybė narė turi veto teisę ES Taryboje. Atitinkamai, reaguodami į kintančią ES darbotvarkę, kai kurie Europos politikai atnaujino diskusijas dėl veto teisės atsisakymo ir kvalifikuotos daugumos balsavimo (KDB) taikymo visose ES politikos srityse.

Tai nėra nauja diskusija – augo beveik dešimtmetį. Ji nėra nauja ir Lietuvoje, tačiau pastaraisiais metais vystėsi sparčiai. Šis dokumentas skirtas apžvelgti ligšiolinę diskusiją ir informuoti galimą tolesnę jų raidą. Publikacijoje apžvelgiamas institucinis ir politinis ligšiolinių diskusijų dėl veto teisės atsisakymo kontekstas ir pagrindiniai argumentai už ir prieš galimus ES balsavimo taisyklių pakeitimus. Ši apžvalga parodo, kad nors konkretūs pasiūlymai dėl KDB taikymo kito ir nesulaukė plataus palaikymo, ES pastarąjį dešimtmetį nuolat sugrįždavo prie šios idėjos reaguodama į iššūkius ES globaliam vaidmeniui ir gilėjančią fragmentaciją ES viduje.

VETO TEISĖS KLAUSIMAS ES POLITIKOJE

Status quo: dabartinė ES Tarybos balsavimo tvarka

Dabartinė ES Tarybos sprendimų priėmimo tvarka buvo įtvirtinta Lisabonos sutartyje, kuri įsigaliojo 2009 m. gruodį. Galiojanti ES sutartis numato tris skirtingas balsavimo procedūras:

• Kvalifikuotos daugumos balsavimas , kai sprendimui priimti reikalinga bent 55 proc. (15 iš 27) valstybių narių, atstovaujančių bent 65 proc. ES populiacijos, parama. KDB šiandien yra pagrindinė ir dominuojanti balsavimo tvarka ES teisėkūroje. Pagal šias taisykles sprendžiami vidaus rinkos, aplinkos apsaugos, transporto, migracijos ir vartotojų apsaugos klausimai; KDB taip pat taikoma žemės ūkio, socialinės, švietimo ir sveikatos politikos srityse bei kai kuriais ES biudžeto formavimo klausimais.
• Vienbalsiškumas, kai sprendimui privalo pritarti visos ES valstybės narės ir kiekviena šalis turi veto teisę. Vienbalsiškumo taisyklė taikoma fundamentaliais ES politikos klausimais (pvz., dėl naujų narių priėmimo, biudžeto patvirtinimo ir ES sutarčių peržiūros) ir srityse, kurios siejamos su kertinėmis nacionalinių valstybių kompetencijomis: užsienio ir saugumo politika, pilietybė, mokesčiai, šeimos politika ir pan.
• Paprastoji dauguma, kai sprendimui priimti užtenka daugiau nei pusės (14) valstybių narių pritarimo. Šios taisyklės taikomos priimant įvairius procedūrinius sprendimus.

ES sutartys taip pat numato ir balsavimo taisyklių peržiūros procedūras bei tam tikras sąlygas, kai galima nesilaikyti įprastinės tvarkos. Pavyzdžiui, ES sutartyse įtvirtintos vadinamosios passerelle nuostatos, pagal kurias Europos Vadovų Taryba gali pakeisti balsavimo tvarką iš vienbalsiškumo į KDB nekeičiant ES sutarčių. Bendros užsienio politikos srityje taip numatyta „konstruktyvaus susilaikymo“ praktika: valstybei narei formaliai deklaravus, kad ji susilaikys nuo balsavimo bet laikysis ES Tarybos priimtų sprendimų, sprendimas gali būti priimtas be visų šalių pritarimo.

Per pastaruosius penkerius metus, ES Taryba kasmet priėmė vidutiniškai apie 100 teisėkūros sprendimų (daugiausia – naujo ES politinio ciklo pradžioje) ir apie 600 sprendimų dėl aktų, neturinčių įstatymo galios. Teisėkūroje dominuoja ekonominės ir reguliacinės politikos temos ir KDB balsavimas – tai atitinka ilgalaikę tendenciją, kad taikant KDB taisykles įprastai priimama daugiau nei 80 proc. visų ES teisėkūros sprendimų.[1] Tuo tarpu  dauguma ne teisėkūros sprendimų susiję su bendros užsienio ir saugumo politikos bei išorinių santykių klausimais –  būtent šiose srityse priimamų sprendimų skaičius pastaraisiais metais padvigubėjo nuo maždaug 150 2019-2021 m. iki apie 300 2022-2024 m.[2]

Kintanti ES Tarybos darbotvarkė kartu reiškia ir tai, kad vis daugiau sprendimų reikalauja vienbalsiškumo. Nors konsensuso poreikis savaime nėra problema – pažymėtina, kad net ir srityse, kur galioja KDB taisyklės, dauguma sprendimų pagal neformalią praktiką būdavo priimami vienbalsiai – išaugęs dėmesys jautriems geopolitiniams klausimams apsunkina tarpvyriausybines derybas ir verčia ieškoti išimtinių sprendimų. Pavyzdžiui, nors „konstruktyvaus susilaikymo“ taisyklės galiojo jau daugiau nei dvidešimt metų, iki 2021 m., jos buvo panaudotos vos kartą; 2021 m. balsuojant dėl Europos taikos priemonės jas pritaikė Austrija, Malta ir Airija; 2022 m. balsuojant dėl karinės paramos Ukrainai – Vengrija.[3] 2023 m. ES priimant sprendimą pradėti narystės derybas su Ukraina, buvo pasitelktas neformalus susitarimas balsuoti, kai Vengrijos nebuvo kambaryje. Tai rodo, kad ES politikoje vis ryškesnė įtampa tarp egzistuojančios balsavimo tvarkos, neformalių sprendimų priėmimo normų ir poreikio priimti vieningus ir ryžtingus sprendimus dėl globalaus ES vaidmens.

Kaita ir jos varikliai: pasiūlymų keisti status quo apžvalga

Šiandien išaugęs dėmesys veto klausimui naujai aktualizuoja jau kurį laiką vykstančią diskusiją dėl ES Tarybos balsavimo tvarkos. Dabartinės diskusijos ištakos siekia 2017 m., kai Europos Komisijos pirmininkas Jean-Claude Juncker metiniame pranešime apie ES padėtį pasiūlė pereiti prie KDB balsavimo svarbiausiose srityse – įskaitant mokestinę ir užsienio politiką – kaip vieną žingsnių stiprinti bendrą rinką ir globalų ES vaidmenį. Netrukus, Komisija ir kai kurios valstybės narės pradėjo teikti konkretesnius pasiūlymus; ES sprendimų priėmimo klausimas taip pat tapo piliečių diskusijų ES konferencijoje tema. Žemiau pateikiamos pagrindinės iniciatyvos reformuoti ES Tarybos sprendimų priėmimo tvarką po 2017 m.:

• Europos Komisijos pasiūlymai (2018-2019): Jean-Claude Juncker‘io Komisija pateikė pasiūlymą aktyvuoti passerelle nuostatas ir išplėsti KDB bendros užsienio ir saugumo politikos (BUSP), mokestinės politikos, energetikos ir klimato bei socialinės politikos [4] Kiekvienoje srityje Komisija siūlė tikslinius ir ribotus pakeitimus: pvz., BUSP srityje KDB būtų taikoma tik balsuojant dėl bendros ES pozicijos žmogaus teisių klausimais JT sistemoje, ES sankcijų politikos ir civilinių misijų).[5] Mokestinės politikos srityje Komisija siūlė pradėti nuo vienbalsiškumo atsisakymo techniniais klausimais (pvz., mokesčių vengimo kontrolės) ir pamažu plėsti KDB į jau harmonizuotas sritis (pvz., pridėtinės vertės ar akcizų mokesčiai) bei naujas sritis, aktualias bendros rinkos plėtrai (pvz., skaitmeniniai mokesčiai).[6] Ursulos von der Leyen Komisija 2019 m. pakartojo siekį aktyvuoti passerelle nuostatas ir išplėsti KDB taikymą BUSP srityje bei įtraukė šį tikslą į Vyriausiojo įgaliotinio užsienio politikai misijos laišką.[7]
• Konferencija dėl ES ateities (2022 m.): galutinė konsultacijų su ES piliečiais ataskaita rekomendavo išplėsti KDB į visas ES politikos sritis, išskyrus sprendimus dėl naujų narių priėmimo ir fundamentalių ES principų peržiūros.[8]
• Vokietijos ir Prancūzijos ekspertų grupės ataskaita (2023 m.): Vokietijos ir Prancūzijos užsienio reikalų ministerijų suburta darbo grupė įvertino ES reformų poreikį rengiantis plėtrai ir, tarp kitų pasiūlymų, pakartojo rekomendaciją išplėsti KDB į visas politikos sritis, naudojant passerelle nuostatas, prioretizuojant tris sritis – plėtros derybas, BUSP, mokestinę politiką.[9] Kartu, kaip sprendimus atliepti „teisėtą valstybių narių susirūpinimą“ dėl vienbalsiškumo atsisakymo, ekspertai pasiūlė įvesti „suverenumo saugiklius“ (pvz., perkeliant balsavimą iš ES Tarybos į Europos Vadovų Tarybą), perskaičiuoti KDB balsų svorį, numatant „super-daugumos“ reikalavimą jautriausiais klausimais ar suteikiant teisę valstybėms narėms nedalyvauti bendrose ES politikos srityse.
• Vokietijos-Slovėnijos pasiūlymas dėl KDB taikymo plėtros politikos srityje (2024 m.). Siekiant paspartinti būsimą ES plėtros procesą, bendras Vokietijos ir Slovėnijos non-paper pasiūlė ribotas pataisas dėl balsavimo plėtros derybų metu tvarkos. Konkrečiau, kol šiuo metu visi sprendimai dėl narystės derybų reikalauja vienbalsiškumo, Vokietija ir Slovėnija siūlo, kad Tarybai balsuojant dėl narystės derybų skyrių tematinių klasterių atvėrimo būtų taikomos KDB taisyklės. Sprendimai dėl derybų pradžios, derybinių skyrių uždarymo ir narystės ir toliau būtų priimami vienbalsiai.

Žinoma, pasiūla yra tik viena diskusijos pusė – o reformų „paklausa“ iki šiol buvo nevienareikšmė. Pirmieji Junckerio Komisijos pasiūlymai nemobilizavo KDB plėtrai pritariančių valstybių narių, o įvairios – daugiausia mažos ir Vidurio Rytų Europos – valstybės tvirtai pasisakė už veto teisės išsaugojimą.[10]  Pasiūlymai, pateikti Konferencijos dėl ES ateities deklaracijoje buvo ignoruoti, kai bendras 13 valstybių narių pareiškimas atmetė ES sutarčių peržiūrą ir „skubotas institucines reformas“.[11] Ši santykinai stabili valstybių narių, oponuojančių veto atsisakymui, koalicija išliko ir po to, kai KDB klausimą aktyviau pradėjo kelti valstybės narės – ir ypač Vokietija.

Po 2022 m. diskusija dėl veto teisės pasikeitė ne vien tuo, kad išaugo reformas palaikančių valstybių narių aktyvumas, bet ir tuo, kad ji susikoncentravo į veto teisės problematiką plėtros politikos srityje. Pažymėtina, kad kai Juncker 2017 m. iškėlė KDB klausimą, jis neminėjo plėtros tarp sričių, kur reikalinga taisyklių peržiūra. Savo pranešime Komisijos pirmininkas konstatavo, kad jo kadencijos metu „jokia tolesnė plėtra nevyks“. Plėtrą į ES darbotvarkę, žinoma, sugrąžino karas. Po Rusijos plataus masto invazijos, Ukrainos narystė ES buvo įtvirtinta ir kaip Ukrainos pergalės apibrėžimo dalis, ir kaip geopolitinė investicija į pačios ES ilgalaikę galią.[12] Plėtros politikos sugrįžimas greitai persiliejo į diskusijas dėl ES sprendimų priėmimo tvarkos, keliant du esminius klausimus: ar ES su daugiau nei 30 veto teisę turinčių narių galės efektyviai priimti svarbius sprendimus ir ar dabartinės taisyklės, reikalaujančios vienbalsiškumo plėtros klausimais, leis pakankamai greitai įgyvendinti plėtros „geopolitinį imperatyvą“.[13]

Vokietijos ir Prancūzijos pasiūlymas dėl ES institucinių reformų koncentravosi į pirmąjį iš šių klausimų, o vėlesnis Vokietijos ir Slovėnijos – į antrąjį. Paryžiaus ir Berlyno pasiūlymai taikyti KDB taisykles BUSP ir mokesčių srityse sulaukė tos pačios opozicijos, kaip ir ankstesnės Komisijos intervencijos; kai kurios valstybės narės – įskaitant Lietuvą – pabrėžė, kad plėtra neturėtų būti verčiama reformų klausimo įkaite.[14] Visgi, plėtros sugrįžimas į ES darbotvarkę paveikė derybų dėl veto teisės lauką. Aktyvios Ukrainos ES narystės rėmėjos – Baltijos, Šiaurės, Vidurio Rytų Europos valstybės –  įprastai yra ir tradicinės ES sprendimų priėmimo taisyklių reformos oponentės. Visgi, vertindamos spartų plėtros įgyvendinimą kaip prioritetą, dalis šių valstybių pakeitė ilgalaikę nuostatą ir išreiškė palaikymą Vokietijos ir Slovėnijos pasiūlymui taikyti KDB plėtros derybų metu. Šis ribotos apimties ir atsargus pasiūlymas regimai atliepė nuostatą, kad KDB tvarkos taikymas yra sveikintinas tiek, kiek jis padeda plėtrai, tačiau platesnė balsavimo taisyklių reforma nėra reikalinga ES veiksmingumui iki ir po plėtros užtikrinti.

2025 m. rugsėjo pabaigoje Europos Vadovų Tarybos pirmininkas Antonio Costa pakėlė Vokietijos ir Slovėnijos pasiūlymą į EVT lygį. Nors svarstymai dėl veto teisės panaikinimo pasiekė aukščiausią ES formatą, tiek savo turiniu, tiek apimtimi jie smarkiai skiriasi nuo diskusijos, kurią savo pirmaisiais komunikatais inicijavo Juncker Komisija. Kita vertus, kadangi plėtra suvokiama kaip „geopolitinė investicija“, dabartiniai pasiūlymai dėl KDB taikymo plėtros srityje galiausiai atliepia tą patį fundamentalų tikslą, kurį kėlė ir Juncker – stiprinti ES vaidmenį pasaulyje.

Kitas beveik dešimtmetį trunkančios diskusijos tęstinumas yra pagrindinės problemos, kurios, KDB tvarkos šalininkų požiūriu, kuria sprendimų priėmimo reformos poreikį:

• Prastėjanti Europos geopolitinė situacija. Argumentas, kad sprendimų priėmimo tvarkos pokyčių reikalauja vis sudėtingesnė išorinė strateginė ES aplinka lydėjo diskusiją nuo pat pirmųjų pasiūlymų.[15] Šie, pažymėtina, buvo pateikti 2017 m. – įkarštyje diskusijų, kad Donaldo Trump pergalė ir Brexit referendumas žymi ligtolinės tarptautinės tvarkos pabaigą. Auganti JAV-Kinijos konfrontacija ir intensyvėjanti Rusijos agresija iki ir po plataus masto invazijos dar labiau sustiprino nuostatą, kad tarptautinė aplinka, kurioje ES pasiekė susitarimą dėl dabartinių balsavimo taisyklių, yra negrįžtamai pasikeitusi, o veikimas naujajame geopolitiniame pasaulyje reikalauja ES gebėjimo greitai ir veiksmingai vykdyti bendrą užsienio politiką.
• Auganti ES vidaus politikos fragmentacija. Tuo pačiu metu, kai geopolitiniai iššūkiai didino poreikį efektyviau ir greičiau priimti svarbius sprendimus, auganti antisisteminių partijų ir judėjimų įtaka ES viduje kėlė riziką, kad bendri sprendimai bus vis dažniau blokuojami. Nors ne vienintelis, neabejotinai ryškiausias šios rizikos pavyzdys buvo ir yra Viktoro Orbano režimo Vengrijoje atviras ir dažnėjantis oponavimas bendrai ES užsienio politikai. Orbano veto bendroms ES pozicijoms žmogaus teisių klausimais daugiašaliuose formatuose paskatino pirmuosius Komisijos pasiūlymus dėl KDB taikymo BUSPe; dažnėjantys Orbano grasinimai naudoti plėtros dėl Ukrainos narystės metu, motyvavo paskutinius – kol kas sėkmingiausius – pasiūlymus dėl balsavimo tvarkos reformos.

Pažymėtina, kad Orbano – kurio užsienio politika vis labiau matoma kaip artima ir naudinga Maskvai – atvejis apjungia ES vidaus ir išorės veiksnius, kurie skatina dabartinę diskusiją dėl veto atsisakymo. Vengrijos veto teisė tampa netiesioginiu, bet svarbiu, įtakos instrumentu pagrindiniam ES saugumo grėsmių šaltiniui – Rusijai. Šis veto teisės naudojimo dabartinėje ES aspektas, natūralu, yra itin jautrus didžiausiems ES „vanagams“ – įskaitant Lietuvą.

Lietuvos pozicijos ir debatai Lietuvoje

Lietuva, kaip ir dauguma kitų mažesnių ES narių ir (ar) Vidurio Rytų Europos valstybių, istoriškai oponavo KDB tvarkos taikymui srityse, kuriose šiuo metu galioja vienbalsiškumo taisyklė. Tokią poziciją sąlygojo ir įsitikinimas, kad veto teisė mažosioms ES valstybėms yra reikšmingas svertas ginant savo interesus tarpvyriausybinėse derybose, ir susirūpinimas, kad jautriausiais klausimais – pvz., dėl santykių su Rusija – nemažai ES valstybių narių gali turėti skirtingas preferencijas nei Lietuva ir jos kaimynės. Atitinkamai, Lietuva buvo tarp valstybių, skeptiškai reagavusių tiek į ankstyvuosius Komisijos pasiūlymus dėl teisės BUSP ir mokesčių srityse, tiek į Konferencijos dėl Europos ateities deklaraciją.

Vis dėl to, nuo 2020 m. ir ypač po 2022 m. Rusijos plataus masto invazijos, Lietuvos politinis elitas pradėjo aktyviau ir atviriau kalbėti apie galimybę ir poreikį atsisakyti vienbalsiškumo. Pavyzdžiui,

• Tuometinis Europos Parlamento narys Andrius Kubilius 2021 m. pradėjo skatinti nacionalinę diskusiją dėl vienbalsiškumo atsisakymo užsienio politikos ir plėtros klausimais bei palaikė atitinkamas iniciatyvas EP formatuose.[16]
• 2024 m. Lietuva išreiškė paramą Vokietijos-Slovėnijos pasiūlymui dėl KDB taisyklių taikymo atidarant derybinius klasterius plėtros proceso metu.[17]
• XIX Lietuvos Respublikos Vyriausybė savo programoje 2025 m. išreiškė pritarimą KDB taikymo plėtimui ir įvardijo, kad „vienbalsiškumas tapo stabdžiu formuojant ES užsienio ir saugumo politiką, sprendžiant fundamentalius geopolitinius klausimus”.[18] Pritarimas KDB pakartotas ir XX programoje, tačiau nuostata dėl vienbalsiškumo kaip stabdžio – ištrinta.[19]

Nepaisant to, Lietuvos užsienio politikoje vis dažniau reiškiama kritika ES valstybių narių – ir konkrečiai Vengrijos – piktnaudžiavimui veto teise[20], o rudens pradžioje Lietuva išplatino neformalų dokumentą, raginantį de facto apeiti Vengrijos opoziciją Ukrainos narystės derybų pradžiai.[21]

Trumpai tariant, Lietuvoje diskutuojant dėl veto teisės panaikinimo vis daugiau dėmesio gauna problemos – augantis poreikis ES veikti geopolitiškai ir bendrą veikimą stabdančios valstybės narės – kurios apibrėžė pastarojo dešimtmečio debatus tarp ES institucijų, sostinių ir ekspertų. Šios problemos savaime nepaneigia tradicinių Lietuvos nuostatų KDB tvarkos klausimu – pvz., kad veto yra svarbus mažųjų šalių derybinis instrumentas, ar kad Lietuvai gali tekti ginti gyvybinius interesus naudojant veto. Visgi, Lietuvos politikų pasisakymai ir valstybės dokumentai leidžia teigti, kad šiuo metu veto teisės kuriama rizika ES geopolitiniams tikslams sulaukia daugiau dėmesio nei rizika, kad Lietuva artimiausiu metu svarbiausiais klausimais bus izoliuota ES Tarybos balsavimuose.

 Santykis tarp ilgalaikių Lietuvos interesų veto klausimu ir naujų geopolitinių ir politinių poreikių bus ir tolesnės diskusijos dėl konkrečių Lietuvos pozicijų ašis. Kokybiškos analizės ir informacijos apie ligšiolinę Lietuvos interesų ir pozicijų KDB klausimu raidą netrūksta: šis klausimas reguliariai sulaukia šalies akademikų, analitikų bei žiniasklaidos dėmesio.[22] Pažymėtina, kad požiūris į vienbalsiškumo principą buvo vienas klausimų rinkimų kandidatams (pvz., 2024 m. Prezidento ir EP rinkimų).[23] Šie šaltiniai leidžia sudaryti pakankamai išsamų pagrindinių argumentų, figūruojančių diskusijoje dėl veto teisės atsisakymo, sąrašą ir apibrėžti ligšiolinės diskusijos Lietuvoje ribas. Glausta jų santrauka pateikiama lentelėje žemiau:

Apibendrinant, tampa aišku, kad ES Tarybos sprendimų priėmimo tvarkos klausimas yra tampriai susijęs su platesne diskusija dėl ES geopolitinių interesų ir gebėjimo juos siekti. Visų pirma, ES pajėgumas visapusiškai remti Ukrainą ir stiprinti savo gynybą iki ir po Rusijos invazijos pabaigos – yra labiau susiję su KDB, tačiau akivaizdu, kad vien balsavimo tvarkos reformos norint užtikrinti stiprią ES nepakaks. Augantis atvirumas (net jei jis kyla iš frustracijos dėl ES neveiksnumo) svarstyti platesnį KDB taisyklių taikymą ES Taryboje žymi naują Lietuvos ES politikos etapą ir kintantį požiūrį į nacionalinio intereso gynimą ES kontekste.